Loi de finances 2019 : les impacts

Dans un premier temps, il nous parait essentiel de faire un état des lieux de la situation du marché du travail sur plusieurs années avant d’examiner la question des moyens qui sont alloués pour y faire face dans le cadre de la Mission Emploi-Travail.

1. DEFM : Le premier constat que nous réalisons est que les demandeurs d’emploi inscrits sont plus nombreux (+4.5% sur les Catégories A, B et C pour un total de 5 937 000 demandeurs d’emploi sur le 1er semestre 2018).

De 2015 à 2018 (en moyenne mensuelle) on note pour la Catégorie A une baisse de 2,9 %, pour la Catégorie B une augmentation de 8,6 % et pour la Catégorie C une augmentation de 26 %. Pour les demandeurs en Catégorie D, on note une baisse de 6 % et pour la Catégorie E une baisse de 8,7 %. Soit un total général A, B, C, D, E de + 3 % (6 589 800 demandeurs d’emploi). Par ailleurs, le nombre de demandeurs d’emploi indemnisé connait une hausse de +3%. Cette évolution est aussi le reflet d’un constat structurel du marché du travail français : la France connait une explosion du recours aux CDD comme le rappelle une étude récente de la Dares (Etude Dares). 87% des recrutements se font en CDD contre 76% en 1993 et sur des durées de plus en plus courtes dans le temps : 83% des contrats signés en 2017 sont des CDD de moins d’un mois. => Le rôle de Pôle emploi reste donc essentiel pour ces populations qui de fait ne bénéficient pas prioritairement de la hausse des créations d’emplois constatées depuis 2016. (L’Insee a en effet recensé, sur 2017, 340 000 créations alors que la diminution de la catégorie A n’a été que de -15 700 demandeurs d’emploi, pour une hausse de +30 300 sur la catégorie B et +138 000 sur la catégorie C selon les chiffres de la Dares. Et ce alors que l’estimation de la hausse de la population active est de +150 000). => La CFDT Emploi observe que les créations d’emplois constatées ne se traduisent pas par une réelle diminution des chiffres du chômage et donc de l’activité de Pôle emploi mais mettent plutôt en évidence une activité liée aux mécanismes de transferts entre catégories. => De plus, le CCE extraordinaire Pôle Emploi convoqué le 20 juillet a permis de constater que la charge par agent de Pôle emploi a augmenté de plus de 5% sur la dernière année au regard des éléments suivants : - l’augmentation de la taille moyenne des portefeuilles par conseiller : les chiffres disponibles sur le site www.pole-emploi.org, démontrent que plus de 50% des agences Pôle emploi ont des portefeuilles moyens par conseiller qui dépassent les 200 demandeurs d’emploi en modalité « guidé » ! Cette taille moyenne des portefeuilles a augmenté de +28% entre 2016 et 2018 et celle de la modalité « suivi » de +21%. - l’augmentation du volume d'offres traitées déposées par les employeurs : +30% en trois ans d’offres d’emploi traitées par Pôle Emploi (et +22% de visites entreprises) - la fragilisation et l’intensification de la charge de travail indemnisation : sur les deux dernières années, le nombre de conseillers dédiés à l’indemnisation a connu une diminution de 30%.

Pour la CFDT, les 6 600 agents sur les activités liées à l’indemnisation en avril 2018 représentent un seuil minimum en deçà duquel il ne faut pas descendre pour sécuriser le service dans l’ensemble du réseau. Car même si la direction développe des processus d’automatisation et de digitalisation, la diminution du nombre d’agents dédiés fragilise grandement ce service et ses conditions de réalisation.

2. Le projet de Loi de Finances 2019 voit une poursuite de la baisse des crédits de la mission travail emploi de 2,97 Milliards d’Euros (-15% de baisse par rapport à 2017) avec notamment une baisse de 85 Millions d’Euros sur 2019 pour l’opérateur Pôle emploi (qui fait suite à une baisse de 50 Millions en 2018) Les chiffres communiqués actuellement dans le cadre du Projet de Loi de Finances 2018 sont les suivants :

Mission 2017 2018 2019 Travail et emploi 16,7 15,2 12,23 Évolution en € -1,5 -2,97 Évolution en % -9% -19%

Compte tenu du fait que le Projet de Loi de Finances fixe notamment à la mission Travail et emploi et notamment au Service Public de l’Emploi les objectifs suivants :

• Favoriser l’accès ou le retour à l’emploi des demandeurs d’emploi, notamment les chômeurs de longue durée ou ceux qui rencontrent des difficultés spécifiques d’accès et/ou de maintien sur le marché du travail (jeunes sans qualification, travailleurs handicapes…).

• Amplifier le retour à l’activité et l’inclusion dans l’emploi des publics durablement éloignés du marché du travail qui ne bénéficient pas spontanément de la reprise ainsi qu’en direction des territoires les plus fragiles.

• Développer l’approche par les compétences et la mobilisation autour de l’accompagnement global pour les publics les plus éloignés.

1. L’analyse de la CFDT Emploi tend à considérer que l’évolution des crédits de la mission et leur répartition peuvent limiter l’atteinte de ces objectifs, voire interrogent plus globalement sur les possibilités de réduire les inégalités, risquant au contraire de les aggraver, du fait de : a) la très forte baisse, en 2018, mais surtout en 2019 et 2020 des crédits de la mission travail emploi alors que la reprise économique n’est de fait pas suffisamment créatrice d’emplois pour les publics les plus éloignés de l’emploi -9% en 2018/2017, -19% en 2019/2018. Au total, -27% en deux ans. Cette évolution interroge sur la nature des coupes budgétaires à venir, particulièrement en 2019.

• La subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi sera de 1 372,7 M€ en 2019 (1 457,4 M€ en 2018),

-> soit une baisse de -5,8 % par rapport à l’an passé et une baisse du plafond d’emploi en moyenne sur l’année de 400 ETPT, -> soit une estimation de 800 à 1100 ETP sur l’année) -> soit un plafond total de 46 045 ETPT.

Si nous savons à ce stade que la perte de 85 Millions d’Euros de la dotation de l’Etat pour Pôle emploi devrait être compensée par une hausse de la contribution de l’Assurance Chômage, cette tendance à la baisse est préoccupante à la veille d’une renégociation de la Convention Assurance Chômage dans un contexte où la structuration du financement de Pôle emploi va être au cœur des discussions (cf objectifs financiers fixés par la lettre de cadrage gouvernementale sur les 4 Milliards de désendettement à programmer pour la future Convention Assurance Chômage) Sur la présentation du budget 2018 de Pôle emploi (5,2 Milliards d’Euros de ressources), rappelons en effet que l’Assurance Chômage finance les 2/3 du budget contre 1/3 pour l’Etat. Si la Loi « Pour la Liberté de Choisir son Avenir Professionnel » du 5 septembre 2018 garantit jusqu’en 2020 le montant de financement de la subvention de Pôle emploi, calculée jusque-là sur les cotisations salariales, rien à ce stade ne nous apporte de garantie sur ce qui se passera à partir de 2021. A ce titre, la baisse de la subvention Etat de 85 Millions Euros, ajoutée à la diminution de 50 millions en 2018 est un très mauvais signal alors que les besoins en accueil, accompagnement, indemnisation et orientation sont toujours aussi importants comme le démontrent notre analyse sur les chiffres du chômage.

• La baisse du plafond d’emploi de Pôle emploi prévoit selon le projet actuel de Loi de Finances une diminution de 829 emplois (cf page 66 Annexe PLF Travail-Emploi), soit une diminution qui pourrait atteindre jusqu’à 1100 à 1200 postes de travail effectifs en tenant compte des différentes quotités de temps de travail.

Cela ne sera pas sans conséquence dans la délivrance des services auprès des publics de Pôle emploi alors que l’entreprise est en réalité dans une situation de sous-effectifs comme analysé au point 1.

La CFDT s’interroge sur ce qui a contribué à ce chiffrage : la première baisse en 2018 des 297 ETPT du plafond d’emploi de Pôle emploi partait du constat d'une sous-exécution budgétaire observée en 2016 dans le champ des ETPT sous plafond. Il ne nous résulte pas que cette sous-exécution ait augmenté en 2018 !

L’utilisation du plafond d’emploi est selon les dernières informations communiquées au CCE du 23/10/2018 de 99,40% à fin septembre 2018.

Cette baisse s’inscrit alors que de nouvelles missions vont être confiées à Pôle emploi dans les prochains mois :

• triplement des équipes de Contrôle de la Recherche d’Emploi : 400 contrôleurs de plus d’ici la fin de l’année 2018 (sans aucun moyen supplémentaire !) pour atteindre le total de 600 conseillers dédiés entièrement à cette activité. La Ministre du Travail avait évoqué il y a quelques mois l’objectif d’atteindre 1 000 conseillers dédiés au contrôle en 2019.

• nouveaux publics ayant droit à l’assurance chômage, les démissionnaires et les travailleurs indépendants : une évaluation a été faite des bénéficiaires potentiels en année pleine.

• Démissionnaires : entre 17 000 et 30 000 bénéficiaires, ce qui correspondrait à environ + 100 Equivalent Temps Plein Travaillé.

• Indépendants : environ 30 000 bénéficiaires, ce qui équivaudrait à environ + 100 Equivalent Temps Plein Travaillé.

Digital et Gains de Productivité à Pôle emploi : La mise en oeuvre de la convention tripartite a amené la Direction de Pôle emploi à considérablement intensifier la mise en place d’outils et services dématérialisés sur l’ensemble des missions et activités. Pour une partie importante, l’objectif de la dématérialisation est de générer des gains de productivité à partir d’une stratégie fondée sur des redéploiements internes de moyens, la dématérialisation et l’externalisation d’activités 5 200 ETP auraient ainsi été dégagés ce qui devrait permettre à Pôle emploi de répondre positivement à l’ICT14 visant à redéployer 2 000 ETP vers le suivi et l’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emploi. La CFDT Emploi doute de la réalité et de l’efficacité opérationnelle finale de ces choix lorsque l’on constate :

• l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi par conseiller dans les portefeuilles de suivi et d’accompagnement sur la même période,

• la diminution du nombre de portefeuilles (20 056 en 2016/19 730 en mai 2018),

• la faible hausse du nombre de demandeurs d’emploi en accompagnement intensif (+74 165 demandeurs répartis entre l’accompagnement renforcé, l’accompagnement global et l’accompagnement jeune AIJ).

C’est, pour nous, le signe que cette stratégie de gains de productivité a atteint ses limites au regard de l’ensemble des activités, missions et sollicitations de Pôle emploi. L’exemple de ce qui s‘est passé sur la « trajectoire GDD » est à cet effet assez significatif : la Direction avait décidé de réaffecter à l’accompagnement des demandeurs les « gains de productivité » réalisés selon elle grâce à l’automatisation des tâches sur le champ de l’indemnisation des demandeurs d’emploi qu’elle estimait entre 27 et 32 % depuis 2015. Les difficultés de gestion de la charge et organisationnelles induites par le caractère drastique de cette « trajectoire de l’indemnisation » a finalement amené la direction, après de nombreuses alertes des représentants du personnel, à ne pas mettre en oeuvre la totalité de ce plan. La baisse des effectifs intervenants en indemnisation prévue de 41 % est à aujourd’hui de 29 %. Ce processus de suivi de l’organisation, répartition et réajustement à la hausse de la charge indemnisation, est toujours en cours sur le 2ème semestre 2018. Par ailleurs la dématérialisation totale de l’inscription et de l’indemnisation n’a de fait pas permis aujourd’hui d’aboutir à une amélioration significative du diagnostic : si le temps consacré aux entretiens a été augmenté (+25% de plages de rendez-vous individuel ), nous considérons qu’il a surtout permis aux conseillers de compenser partiellement la hausse du nombre de demandeurs dans leur portefeuille. Le développement de l’offre de service numérique a certes permis de donner des outils plus puissants aux demandeurs d’emploi autonomes mais a aussi démontré qu’elle ne peut en rien se substituer au rôle du conseiller : la très forte augmentation des contacts par mail (+42%) entre 2016 et 2017 est à notre sens un indicateur important de ce besoin de liens entre les demandeurs d’emploi et les conseillers. De même que l’évolution des appels téléphoniques entrants (+22%) entre 2016 et 2017. Enfin, la direction de Pôle emploi surestime selon nous la place de l’intermédiation numérique dans les pratiques effectives de recrutement (cf l’étude Dares sur les recours à internet dans la pratique de recrutement des entreprises – juillet 2018- N° 32) qui contribue certes à accélérer le rapprochement entre l’offre et la demande mais ne constitue pas une réponse miracle à la problématique de la bonne adéquation entre le profil de poste et celui du candidat, et ce notamment pour les recrutements des postes les moins qualifiés. Si Internet a pris une part importante dans la phase de recherche des candidats, les canaux traditionnels jouent encore un rôle important, puisque seul un recrutement sur cinq est directement imputé à Internet et, même en se limitant aux cas où il est effectivement mobilisé, seuls deux recrutements sur cinq lui sont attribués.

b) L’accentuation de la baisse des crédits alloués aux contrats aidés est contre-productive en terme d’accompagnement et de retour à l’emploi : l’enveloppe budgétaire consacrée aux emplois aidés est en effet en forte baisse avec 429,72 M€ en autorisation d’engagement et 600,27 M€ en crédits de paiement, soit respectivement des baisses de -43,8 % et -58,7 %. Les derniers chiffres sur la baisse drastique des contrats aidés (-339 000 en un an) ne font qu'illustrer les craintes, que la CFDT avait exprimées dès 2017, sur les conséquences d'une mesure en réalité purement budgétaire et contre-productive en termes de retour à l'emploi: Elle n'est nullement compensée par l'effet "qualitatif" des Parcours Emplois Compétences (PEC) qui visaient à garantir un meilleur accompagnement et dont seuls 1/3 des 200 000 contrats ont été mis en oeuvre en 2018 au regard de la faible attractivité de ces contrats. Les premiers appels d'offres du nouveau plan de formations liés au Plan d'Investissement des Compétences (PIC) n'apportent aucune réponses aux alertes que nous avions lancé sur le fait que la formation professionnelle est loin de répondre aux problématiques des bénéficiaires des contrats aidés, le plus souvent des personnes fragiles et très éloignées de l'emploi. Les contrats aidés correspondaient à un vrai besoin d'accompagnement dans l'emploi qui n'a pas trouvé de compensation ni dans les dispositifs d'insertion, ni dans les effets de la reprise économique trop limités en terme d'emplois sur ces publics. Les collectivités locales et associations œuvrant dans le sport, la culture, l’accompagnement des personnes âgées, le médico-social et la petite enfance sont actuellement parmi les plus impactées. 144 000 emplois seraient supprimés dans le secteur associatif par cette accélération en 2018. En quoi cette diminution drastique apporte-t-elle une meilleure réponse à l'accompagnement et au retour à l'emploi ? c) Une baisse de moyens de la mission travail emploi qui impacte aussi les autres structures du Service Public pour l’Emploi :

• Missions Locales et Garantie Jeune : si le PLF 2019 traduit l’objectif d’atteindre le seuil de 100 000 nouveaux jeunes accompagnés, dans le cadre plus global porté par la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté (550,66 M€ (+15 %) et 543,74 M€ (+16,3 %) sont programmés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour 2019),

La baisse de la dotation du PLF au réseau des Missions Locales n’est pas cohérente avec cet objectif : cette dotation en baisse (-4%) est programmée à hauteur de 197,88 Millions Euros et ramène l’engagement de l’Etat en arrière de quelques années (= niveau équivalent à 2015). La CFDT évalue à 250 Millions Euros le montant de la dotation Etat aux Missions Locales pour permettre de répondre aux objectifs que l’Etat lui-même leur fixe.

• AFPA : la diminution de 550 ETP sur le plafond d’emploi de l’AFPA, faisant suite à une diminution de 396 ETP en 2018 se révèle en totale contradiction avec les objectifs et missions assignés à cet organisme (l’ordonnance n°2016-1519 du 10 novembre 2016 précise justement que l’établissement public AFPA « participe à la formation et à la qualification des personnes les plus éloignées de l’emploi et contribue à leur insertion sociale et professionnelle »).

Les annonces communiquées depuis par la Direction de l’AFPA sur la mise en place d’un plan social avec pour objectif la suppression de 1 541 postes et la fermeture de 38 sites résulte extrêmement grave pour la CFDT : cela va concrètement aboutir à la disparition pure et simple d’une offre de formation et d’accompagnement à la formation sur de nombreux territoires (Cantal, Mayenne, Lot et Garonne, Sarthe, Indre, Haute-Loire, Ardèche, Marne, Loir et Cher, Nièvre) et nécessite que le PLF réexamine cette question pour éviter toute rupture républicaine d’accès à la formation.

CONCLUSION : Si la cible est d’atteindre un taux de chômage de 7% d’ici à la fin du quinquennat pour répondre aux problématiques de chômage de masse que traverse toujours notre pays, La CFDT Emploi considère qu’il serait dangereux de confondre « individualisation » et personnalisation des droits : si nous défendons le développement des « droits attachés à la personne », un accompagnement est indispensable pour que ces droits soient effectifs, notamment pour les personnes moins autonomes. Le constat actuel de l’évolution des chiffres du chômage montre que : a) De très nombreux « jeunes décrocheurs » (visés par le Plan d’Investissement Compétences) ne sont pas connus des institutions, notamment du service public de l’emploi. A ce titre une plus grande sécurisation des moyens et du fonctionnement des Missions Locales est nécessaire. b) L’évolution en hausse régulière du chômage de longue durée démontre la nécessité de renforcer la qualité de l’accompagnement et des moyens associés : le principe de l’accompagnement renforcé mis en oeuvre par Pôle emploi et de l’accompagnement global des Missions Locales depuis quelques années doit être maintenu et renforcé. c) L’information, le traitement et l’accompagnement sur les services d’indemnisation de Pole Emploi nécessitent une technicité et un conseil que la dématérialisation ne pourra pas remplacer. L’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés depuis trois ans démontre que cela reste une activité centrale et nécessitant plus de ressources. d) L’analyse des besoins de compétences des entreprises et des territoires doit être approfondie et améliorée et ne fait pas l’objet actuellement d’une vision vraiment partagée. L’ajustement entre l’offre et la demande ne pourra se faire en 2019 par une simple transposition de crédits. Un travail de fond est encore nécessaire sur l’analyse des GPEC territoriales et doit pouvoir se mettre en place par le biais des structures paritaires régionales Crefop et Coparef. e) Si le plan 500.000 a démontré la nécessité de renforcer les moyens nécessaires face au besoin de formation des demandeurs d’emploi, il dénote aussi un besoin d’accompagnement et de diagnostic dans la construction des parcours de retour à l’emploi (cf démarche de déploiement du CEP dans les agences Pôle emploi depuis 2017 : l’arrêter ou en diminuer les moyens en 2018 serait une totale contradiction). Ce besoin sera tout aussi important dans le cadre du PIC qui vise pour rappel à accompagner et former vers l’emploi un million de jeunes et un million de demandeurs d’emploi peu ou pas qualifiés et qui commencera à s’intensifier dès 2019. => En ce sens, et pour une meilleure efficacité de la dépense publique, les opérateurs du service public de l’emploi (missions locales, Pôle emploi, Afpa) devront avoir les moyens de mieux repérer les bénéficiaires, de travailler en coordination, et de leur proposer un accompagnement personnalisé. Cela ne peut pas passer par une baisse de leurs moyens.

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